——保健食品生產企業非法添加和濫用食品添加劑行為處罰依據分析

　  隨著國民經濟的發展和人民生活水平的提高，人們的保健意識逐漸增強，對保健食品的需求也越來越大，這就吸引了很多企業來到保健食品行業淘金。在食品行業亂象叢生的今天，保健食品行業顯然很難獨善其身：非法添加違禁物品、夸大功能宣傳、假冒批準文號等違法行為，不斷挑戰監管紅線。為嚴厲打擊食品非法添加行為，進一步加強食品添加劑監管，今年4月20日，國務院辦公廳發布《關于嚴厲打擊食品非法添加行為 切實加強食品添加劑監管的通知》，要求依法從重懲處非法添加行為。那么，對保健食品生產企業非法添加和濫用食品添加劑行為，在目前相關法規不健全的情況，如何懲處？依據何在？對此，本文作者結合現有法規文件進行深入分析，以期對各級監管部門有所啟發。

　　處罰依據

　　如何處罰

　　今年2月21日，國家食品藥品監管局發布緊急通知，在全國范圍內立即停止銷售保健食品“俏妹牌減肥膠囊”有關批次產品，并要求各地食品藥品監管部門嚴厲打擊保健食品違法添加藥物等成分的行為。4月20日，國務院辦公廳發布《關于嚴厲打擊食品非法添加行為 切實加強食品添加劑監管的通知》，要求依法從重懲處非法添加行為。然而令執法人員困惑的是，《食品安全法》實施后，《保健食品監督管理條例》至今尚未出臺，保健食品生產企業一旦違法，依據什么處罰呢？

　　處罰依據

　　保健食品生產企業非法添加和濫用食品添加劑行為主要是指生產企業擅自改變產品配方，違法添加非申報成分（包括藥物、食品添加劑等）。該行為違反了《保健食品管理辦法》第十七條“保健食品生產者必須按照批準的內容組織生產，不得改變產品的配方、生產工藝、企業產品質量標準以及產品名稱、標簽、說明書等”的規定。但由于《食品衛生法》已經廢止，依據該法制定的《保健食品管理辦法》是否還能適用？

　　最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）明確：“法律、行政法規或者地方性法規修改后，其實施性規定未被明文廢止的，人民法院在適用時應當區分下列情形：實施性規定與修改后的法律、行政法規或者地方性法規相抵觸的，不予適用；因法律、行政法規或者地方性法規的修改，相應的實施性規定喪失依據而不能單獨施行的，不予適用；實施性規定與修改后的法律、行政法規或者地方性法規不相抵觸的，可以適用。”《紀要》雖然不具有法律效力，但它是國家最高審判機關發布的規范性指導文件，只要不違背法律、行政法規的精神，應該執行。根據《最高人民法院關于人民法院制作法律文書如何引用法律規范性文件的批復》中“最高人民法院提出的貫徹執行各種法律的意見以及批復等，應當貫徹執行，但也不宜直接引用”的規定，基層審判機關在辦理相關案件時，對《紀要》雖不能直接引用，但必須執行。《最高人民法院關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》（法釋〔2009〕14號）第五條規定：“行政裁判文書應當引用法律、法律解釋、行政法規或者司法解釋。對于應當適用的地方性法規、自治條例和單行條例、國務院或者國務院授權的部門公布的行政法規解釋或者行政規章，可以直接引用。”可見，《保健食品管理辦法》可以直接引用。該規定第六條明確：“對于本規定第三條、第四條、第五條規定之外的規范性文件，根據審理案件的需要，經審查認定為合法有效的，可以作為裁判說理的依據。”可見，《紀要》可作為裁判說理的依據。

　　《保健食品管理辦法》是根據《食品衛生法》制定實施的，其立法目的是加強保健食品的監督管理，保證保健食品質量。雖然《食品衛生法》現已廢止，但加強對保健食品的監督管理同樣是《食品安全法》的立法目的，根據《紀要》精神：“實施性規定與修改后的法律不相抵觸的，可以適用”，《保健食品管理辦法》與《食品安全法》不相抵觸，所以可以適用。此外，《關于保健食品監管法律依據的意見》（食藥監辦許函〔2009〕266號）中明確：“在《保健食品監督管理條例》出臺實施之前，保健食品的監管應當按照《食品安全法》進行，原有的保健食品監管依據與《食品安全法》不抵觸的，可以繼續使用”。該文件中的“原有的保健食品監管依據”應該是指《保健食品管理辦法》和《保健食品注冊管理辦法》（試行）等監管依據。由于該《辦法》與《食品安全法》不相抵觸，意味著《保健食品管理辦法》可以繼續使用。

　　如何處罰

　　規范保健食品生產企業的義務性條款找到了，但責任條款（具體如何處罰）呢？由于違反《保健食品管理辦法》第十七條規定的罰則是《食品衛生法》第二十三條和第四十五條規定，而《食品衛生法》在《食品安全法》實施后已經廢止，執法人員不可能依據廢止的法律實施行政處罰。到此，執法人員好像走進了“死胡同”，如果找不到其他法律依據，就只能放棄處罰。但《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（以下簡稱《特別規定》）賦予了執法人員這樣的處罰權。其中第二條第二款規定：“對產品安全監督管理，法律有規定的，適用法律規定；法律沒有規定或者規定不明確的，適用本規定”。第四條第一款規定：“生產者生產產品所使用的原料、輔料、添加劑、農業投入品，應當符合法律、行政法規的規定和國家強制性標準。”第二款明確“違反前款規定，違法使用原料、輔料、添加劑、農業投入品的，由農業、衛生、質檢、商務、藥品等監督管理部門依據各自職責沒收違法所得……”顯然，依據《特別規定》可對保健食品生產企業非法添加和濫用食品添加劑行為進行處罰。

　　綜上所述，在《保健食品監督管理條例》尚未出臺前，執法人員可根據《食品安全法》第五十一條、《食品安全法實施條例》第六十三條第三款、《特別規定》第二條第二款和第四條以及《保健食品管理辦法》第十七條的規定，對保健食品生產企業非法添加和濫用食品添加劑行為進行懲處。