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功效成分不符合要求的保健食品

中國虎網(wǎng) 2013/4/22 0:00:00 來源: 未知
目前《保健食品監(jiān)督管理條例》還未出臺,《食品安全法》和《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》(以下簡稱《特別規(guī)定》)對相關(guān)產(chǎn)品的處罰幅度相差較大,在涉及保健食品的案件中難以適用,這就使得執(zhí)法人員對保健食品違法行為的處理易產(chǎn)生分歧。下面,筆者就常見的三種違法行為的定性處罰做一探討。   功效成分不符合要求的保健食品   在實際工作中,通過抽樣檢測發(fā)現(xiàn)保健食品的功效成分或標(biāo)志性成分不符合標(biāo)準(zhǔn)要求,一般來說,是達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求的含量。對該類保健食品如何定性處理,實踐中主要有四種意見:   第一種意見認(rèn)為,按照《食品安全法》第二十八條“其他不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者要求的食品”進(jìn)行定性。   分析:如此定性后只能按照《食品安全法》第五十三條第一款,要求企業(yè)召回和停止經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)品;只有當(dāng)企業(yè)不召回或不停止經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)品,才能按照《食品安全法》第八十五條進(jìn)行相應(yīng)的處罰。作為一個國家批準(zhǔn)注冊的產(chǎn)品,經(jīng)過嚴(yán)格的注冊申報和審評程序,并且對生產(chǎn)企業(yè)有嚴(yán)格的許可,對生產(chǎn)條件和工藝流程有嚴(yán)格要求,如果生產(chǎn)出功效成分或標(biāo)志性成分達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求,在當(dāng)前保健食品監(jiān)管的嚴(yán)峻形勢和嚴(yán)格要求下,僅僅要求召回和停止經(jīng)營,難以對此類違法行為起到震懾作用。   第二種意見認(rèn)為,按照《食品安全法》第二十八條“營養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的其他特定人群的主輔食品”進(jìn)行定性。   分析:《食品安全法》第五十一條第二款規(guī)定,保健食品應(yīng)當(dāng)載明適宜人群和不適宜人群,一定程度上屬于特定人群使用,保健食品是否屬于主輔食品,這個難以否定,所以能否按此定性,關(guān)鍵要看標(biāo)志性成分或功效成分是否為營養(yǎng)成分。《食品安全法》第四十二條第二款規(guī)定:“專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品,其標(biāo)簽還應(yīng)當(dāng)標(biāo)明主要營養(yǎng)成分及其含量。”筆者認(rèn)為同一部法律中出現(xiàn)“營養(yǎng)成分”和“功效成分或標(biāo)志性成分”不同的詞語,明顯兩者不能等同或者說屬于同一類。   第三種是按照《特別規(guī)定》第三條“不符合法定要求產(chǎn)品”進(jìn)行定性。   分析:據(jù)此規(guī)定,在罰款方面,貨值金額不足5000的,并處5萬元罰款;貨值金額5000以上不足1萬元的,并處10萬元罰款;金額1萬元以上的,并處貨值金額10倍以上20倍以下的罰款。對比《食品安全法》第八十五條的多項違法行為,雖然均擾亂了食品安全行政管理秩序,但顯然“功效成分或標(biāo)志性成分不符合要求”這一問題的危害性,從食品安全本身的角度來說要輕一些,《食品安全法》立法在后,按照立法的精神和《行政處罰法》第四條“實施行政處罰必須以事實為依據(jù),與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”的規(guī)定,適用《特別規(guī)定》顯得偏重。   第四種是按照違反《食品安全法》第五十一條“產(chǎn)品的功能和成分必須與標(biāo)簽、說明書相一致”進(jìn)行定性。   分析:筆者傾向于這一處理意見,根據(jù)國務(wù)院法制辦公室秘書行政司發(fā)給國務(wù)院食品安全委員會辦公室綜合司《關(guān)于<國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定>適用問題的復(fù)函》:法律的效力高于行政法規(guī),應(yīng)優(yōu)先適用《食品安全法》,《食品安全法》沒有規(guī)定或規(guī)定不明確的,執(zhí)行《特別規(guī)定》的規(guī)定。既然此類違法行為《食品安全法》有明確規(guī)定,即應(yīng)按照《食品安全法》第八十六條進(jìn)行處罰,同時要注意在處罰過程中,按照《食品安全法》第五十一條“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴(yán)格監(jiān)管”的規(guī)定,視情節(jié)給予比普通食品較重的行政處罰。   假冒批準(zhǔn)文號的保健食品   目前這種情形在流通環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的比較多,國家食品藥品監(jiān)管部門下發(fā)相應(yīng)文件提出了指導(dǎo)意見,但是在實踐中很難統(tǒng)一把握自由裁量的標(biāo)準(zhǔn),如何進(jìn)行處罰主要有兩種意見:   第一種意見認(rèn)為,全部依據(jù)《特別規(guī)定》第三條規(guī)定進(jìn)行處罰。   分析:筆者認(rèn)為不應(yīng)一概而論,假冒產(chǎn)品一般有兩種可能:一種是產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量的假冒,以假充真或以次充好等,另一種是產(chǎn)品本身沒有食品安全問題,僅就外在標(biāo)識方面存在假冒,前者如果《食品安全法》明確規(guī)定的,可按《特別規(guī)定》處理,后者應(yīng)適用《食品安全法》。理由如下:首先,國家局食藥監(jiān)辦稽函[2011]161號文件中的表述是“生產(chǎn)經(jīng)營中使用假冒保健食品批準(zhǔn)文號的行為,可按照《特別規(guī)定》第三條予以處罰”,注意是“可按照”而不是“應(yīng)按照”,那么意味著可以按照,也可以不按照《特別規(guī)定》第三條進(jìn)行處罰,甚至可以不處罰。其次,《特別規(guī)定》的處罰自由裁量幅度很小,而監(jiān)管實際中遇到的各種情況差別很大,不利于做到執(zhí)法的公平公正。例如,一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)零售店銷售總金額為450元的假冒保健食品鈣片和一個批發(fā)企業(yè)銷售總金額為4500元的假冒減肥保健食品,都給予5萬元罰款,明顯有失公平。   第二種意見認(rèn)為,按照違反《食品安全法》第四十八條第一款“食品和食品添加劑的標(biāo)簽、說明,不得含有虛假夸大的內(nèi)容”和《食品安全法》第五十一條第二款“聲稱具有特定保健功能的食品標(biāo)簽、說明書內(nèi)容必須真實”進(jìn)行定性。   分析:筆者贊同這一意見,首先,假冒批準(zhǔn)文號的保健食品,按照《食品安全法》第八十六條進(jìn)行處罰,貨值金額不足1萬的,并處2000元以上5萬元以下罰款。意味著貨值金額在5000以下,情節(jié)較為嚴(yán)重的,最高處罰也可達(dá)到5萬元,也能達(dá)到處罰的目的,對于情節(jié)稍輕的,還可以給予相應(yīng)較輕的處罰,可操作性強。其次,《食品安全法》沒有專門就“假冒食品”作出專門規(guī)定,普通食品存在假冒,如果沒有商標(biāo)侵權(quán)行為,有關(guān)部門也主要依據(jù)《食品安全法》的上述條款進(jìn)行處罰。   擅自更改包裝規(guī)格的保健食品   這種情形在當(dāng)前檢查過程中時有發(fā)現(xiàn),主要是禮品包裝,如一些口服液,原來批準(zhǔn)的規(guī)格都比較小,為了適應(yīng)市場銷售需求,將10ml更改為200ml、250ml、280ml。對此如何進(jìn)行定性處罰,主要有兩種意見:   第一種意見認(rèn)為,按照《特別規(guī)定》第三條“不符合法定要求產(chǎn)品”進(jìn)行定性;第二種意見認(rèn)為,按照《食品安全法》中“其他不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者要求的食品”進(jìn)行定性。   分析:筆者認(rèn)為第二種意見比較合適,理由如下:   首先,《食品安全法》對于更改規(guī)格的問題沒有作出專門的規(guī)定,實際上普通食品改變規(guī)格的食品安全風(fēng)險不大,保健食品雖有一定特殊性,但主要還是用法用量的要求,對于改變規(guī)格,其穩(wěn)定性等方面存在問題的風(fēng)險相對不大。   其次,變更國內(nèi)生產(chǎn)藥品的包裝規(guī)格只需在省級藥品監(jiān)管部門備案,目前保健食品變更包裝規(guī)格卻需要國家局更為嚴(yán)格的審批程序,既不合理,也不利于企業(yè)為滿足消費者的需求而開展適應(yīng)市場的生產(chǎn)經(jīng)營活動。   第三,如果適用《特別規(guī)定》,違背了《行政處罰法》第四條“實施行政處罰必須以事實為依據(jù),與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”的規(guī)定,如果減輕處罰,自由裁量權(quán)容易濫用。當(dāng)然,必須責(zé)令相關(guān)企業(yè)召回、停止經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)品,如果企業(yè)不召回或不停止經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)品,可按照《食品安全法》第八十五條進(jìn)行處罰。   綜上所述,筆者認(rèn)為,對于保健食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的違法行為,只要《食品安全法》有相應(yīng)規(guī)定,且不違背《食品安全法》的立法精神和《行政處罰法》的原則要求,則按照《食品安全法》進(jìn)行處理,慎用《特別規(guī)定》。如果違法行為情節(jié)惡劣或造成重大社會負(fù)面影響,《食品安全法》又沒有明確規(guī)定的,則適用《特別規(guī)定》。
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